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个人尽职调查干什么用{我国个人反洗钱义务立法思考}

时间:2021-07-18 22:19:59

作者|刘虹桦叶吴庆国卫峰“中国人民银行刘虹桦反洗钱局局长;中国人民银行文章 《中国金融》 2020年第16期福州市中心支行

《中国金融》我国个人反洗钱义务立法思考

目前,我国个人反洗钱义务的缺失影响了反洗钱防范工作的质量和效率,促进了洗钱犯罪的频繁发生,增加了国家和社会安全隐患。通过分析我国个人反洗钱义务缺失带来的负面影响以及部分国家成熟的立法经验,从规定个人反洗钱义务、明确个人对反洗钱违法行为的法律责任等方面对我国相关立法提出建议。

我国个人反洗钱义务缺失

我国法律仅将金融机构作为反洗钱义务主体,其他单位和个人(统称“个人”)的反洗钱义务立法存在空白。目前仅在《反洗钱法》章“金融机构反洗钱义务”中,要求个人在开户或接受金融服务时提供真实身份证件。虽然中国人民银行规范性文件对个人配合金融机构开展客户身份识别、禁止出租出借交易账户等作出了一些规定,但由于对个人反洗钱义务缺乏统一规范、档案层级较低、处罚力度不够等原因,实践中的诸多问题无法得到有效解决。

一是个人不配合尽职调查,极大影响了反洗钱工作的有效开展。尽职调查是反洗钱工作的核心内容,是金融机构了解客户、监控交易、识别可疑交易的重要手段,是有效防范金融体系被犯罪分子滥用的第一道防线。《反洗钱法》及相关法规明确规定“金融机构应当建立和实施客户身份识别制度,遵循‘认识你的客户’原则,了解客户及其交易目的和性质,了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人”,但相应地,我国法律并未规定个人在办理金融业务时必须如实向银行提供真实有效的身份信息,以及开户和交易的目的、资金来源和用途等信息。经查,由于客户的不配合,如随意编造“职业”、“经常居住地”等身份信息,拒绝更新身份证件信息,拒绝接听金融机构的所有电话或问题,甚至向金融机构投诉,金融机构无法了解客户背景、交易目的、受益人所有人等必要信息,反洗钱工作无法有效开展。

二是出租、出借、倒卖银行账户等便利洗钱活动的违法活动频发。2019年3月,公安机关破获“326”特大贩卖银行卡、公司账户案,查明涉案银行卡1万余张、公司账户2000余个。近年来,不断有媒体报道称,互联网上形成了倒卖银行账户和银行卡的黑色产业链,银行卡和企业银行账户被明码标价出售。调查发现,2019年1月至9月,某股份制银行存在“出租出借银行结算账户”案件448起。虽然公安机关和人民银行持续加大对此类行为的打击和惩治力度,但由于缺乏直接法律责任、违法行为认定难度大、处罚力度不够,买卖银行账户的行为依然频发,为电信诈骗、偷税漏税、行贿受贿等洗钱上游犯罪提供了滋生土壤。并且还导致大量个人信息的泄露,这严重扰乱了正常的经济金融秩序和社会秩序。

第三,现金成为很多犯罪的首选,隐藏着巨大的风险。《2018年中国洗钱类型分析报告》显示,在涉嫌洗钱案件中,使用现金占50.52%,在贪污、贿赂、黑社会、毒品犯罪中,使用现金分别占81.7%、74.14%、70.8%,成为众多犯罪的首选。根据《反洗钱》和《现金管理条例》,通过金融系统的大额现金交易受到监控。一方面,金融机构应向反洗钱信息中心报告超过5万元的大额现金交易;另一方面,中国人民银行近期在河北、浙江、深圳试点的《大额现金管理办法》,要求个人通过银行提取和存入起始金额以上的现金时,必须做好登记报告。然而,没有金融系统,就缺乏对大额现金收支的监测系统;法律没有规定个人大额现金收付的申报或披露要求,也没有禁止个人通过拆分现金交易逃避监管。监管发现,拆分现金交易规避监管现象严重,导致金融机构大额交易报告功能受限。公安机关查处的案件显示,不法分子往往将违法所得拆分为4.99万元用于转账,以逃避大额交易举报。

第四,个人没有义务冻结和禁止与恐怖主义有关的交易,这对国家和社会安全构成潜在威胁。中国恐怖活动和恐怖融资的特点表明,恐怖行为大多由个人用自己的资金资助,许多与恐怖主义有关的交易发生在金融体系之外。中国《反恐怖主义法》明确规定,金融机构和特定非金融机构有义务冻结恐怖分子资产。但对于个人义务,只有第九条规定“任何单位和个人都有义务协助、配合有关部门开展反恐工作。发现疑似恐怖活动或者疑似恐怖活动的,应当及时向公安机关或者有关部门报告。”个人没有义务冻结恐怖分子的资产,禁止与恐怖组织或分子的交易,这在一定程度上导致。

个人反洗钱义务立法国际经验

许多国家都在法律层面明确规定了个人的反洗钱义务和法律责任。美国、英国、澳大利亚等英美法系国家和德国、葡萄牙、新西兰、瑞士、斯洛伐克等大陆法系国家在其《反洗钱法》 《行政法》 《刑法》中系统规定,个人应配合尽职调查、现金申报、禁止逃避监管、配合行政调查。一是尽职尽责地进行了合作。美国对个人应配合提供的相关身份证件设定了最低标准,要求客户在充分知情后遵守合理程序,配合客户身份识别。澳大利亚规定,任何人伪造身份证件以规避金融机构客户身份识别的要求,将被处以不超过10年的监禁或不超过1万个处罚单位的罚款,或两者兼施。二是现金申报单。美国规定,任何个人在24小时内从贸易业务和商业相关活动中收到超过1万美元的现金,都必须提交大额现金交易报告。违反这一规定的个人最高可被罚款25万美元,法人最高可被罚款50万美元,并可被判处5年监禁。英国和澳大利亚也有类似的规定。三是禁止逃避监管。美国为了打击逃避报告大额现金交易,规定了拆分现金交易罪。任何个人拆散现金交易或企图拆散现金交易,致使债务人无法提交交易报告或报告内容缺失或不准确的,将面临25万美元以下罚款或5年以下有期徒刑或两者并罚。情节严重的,处五十万美元以下罚款或者十年以下有期徒刑或者并处罚金。澳大利亚和新西兰也有类似的规定。四是配合了调查。美国规定

各国对个人反洗钱义务的规范,大大提高了反洗钱工作和打击洗钱相关犯罪活动的有效性。以美国个人商业交易大额现金报告为例,该报告已成为美国反洗钱报告的重要组成部分。它与《金融机构现金交易报告》和《货币或货币工具国际运输报告》(CMIR)一起,构成了一个完整的大额现金交易报告系统,对大额现金进行全程跟踪,在打击洗钱、涉税、毒品和恐怖活动等犯罪活动中发挥重要作用。以美国拆分现金交易罪的立法为例。1970年,《反洗钱法》规定了金融机构报告大量现金的义务。然而,长期以来,由于未能解决客户的法律责任,该法的实施效果非常差。直到1986年才采用《银行保密法》规范现金拆分行为,保证了这一规定的有效实施,举报数量剧增。

将个人反洗钱义务纳入我国法律规范

一是通过修改《洗钱控制法》,系统规定了个人反洗钱义务。一是要求个人配合反洗钱尽职调查,如实披露信息。建议《反洗钱法》明确规定,任何单位和个人都有义务配合金融机构开展尽职调查,并应按要求如实提供相关身份信息和材料;还规定金融机构可以对拒绝合作的客户采取拒绝开户等措施,解决金融机构面临的限制性措施依据不足的问题。二是要求个人申报未通过金融系统的巨额现金收付,禁止恶意拆分,避免大额现金报告。建议《反洗钱法》将巨额现金收付申报为个人专项反洗钱义务。三是要求个人妥善保管和使用账户,不得出租、出借、买卖账户或者从事其他为洗钱等违法犯罪活动提供便利的行为。建议在《反洗钱法》中作为禁止性条款提出。第四,明确个人冻结和禁止交易的义务。建议在《反洗钱法》中,要求个人采取冻结、禁止交易、限制其获得恐怖组织、分子名单等列名对象的资金或资产等措施。第五,要求个人配合反洗钱行政调查。建议在《反洗钱法》《反洗钱行政调查》中提出这一义务。

二是明确法律责任。目前,个人反洗钱义务的法律责任仅涉及中国人民银行规范性文件。如《反洗钱法》禁止出租或出借账户的行为,规定对违规行为处以罚款。《人民币银行结算账户管理办法》建立个人买卖银行账户和支付账户,通过限制银行账户和业务等方式,以假名开户的惩戒机制。但在实践中,由于违规认定困难、违规成本低,对个人违规行为的处罚不力。

因此,建议修改相关法律,明确个人反洗钱违法行为的法律责任。一是《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》增加了个人违法行为的法律责任。对违法或履行反洗钱义务的单位和个人,可以采取信用惩戒,责令金融机构限制在一定期限内向其提供的金融服务种类、交易方式和交易金额,并要求金融机构在一定期限内不得提供金融服务。惩戒措施要有效、适当、惩戒,明确相关行为的认定和处罚主体,使措施得到有效实施。二是修改《反洗钱法》,对性质恶劣、危害严重的行为予以刑事处罚。建议增加“买卖银行账户罪和p